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当代私塾的合法性与政府监管研究
发布时间:2019-11-24        
 

  [摘要]伴随着国学热与读经运动的开展,曾经一度没落的私塾开始复兴,并在当代成为体制内教育的一种补充形式。私塾中的家塾,由于我国未承认父母具有完全的教育选择权,而不具有合法性;家塾之外的私塾属于民办教育范畴,可视为具有形式上合法性,但实际上大多数私塾未获得民办教育办学许可,私塾内任教的教师也不具备国家规定的教师资格,是一种处于法律灰色地带的民办教育“准机构”。但是考虑到私塾的客观存在与法律的相对滞后性,本文建议政府对其进行监管,并给予一定的政策扶持,使其有机会通过相关程序获得合法之地位。

  中国是世界上私立学校教育最发达、历史最悠久的国家之一,私塾与书院教育曾经是教育的最主要方式。虽然建国以后在传统私学向公有化改造的过程中,这种私塾教育一度发生中断,但在当代的社会教育实践中,由于对传统文化的重视程度日益加强,并伴随着国学热与读经运动的开展,曾经没落的私塾开始复兴。现代私塾正以一种迅速发展的势头成为一种不可忽视的力量,而其作为一种民间教育形式,是否符合相关教育法规,政府又应当如何监管,都是值得探讨的问题。一、私塾的变迁与当代特点

  中国古代与政府官学相区别的私学,最常见的表现形式就是“私塾”。过去的官学实际上等于是古代社会选官制度的一部分,真正意义上的学校教育,是由各种名目的私学实现的。在科举取仕的年代,私塾是传授文化知识、进行道德教育并且通向官场的重要教育场所,但是随着1905年科举制度的废除、白话文运动和新式学堂兴起,私塾日益走向没落。

  20世纪50年代大学学科调整,1956年将义务教育写进宪法,基本上解决了适龄儿童的读书问题,但是体制内的教育课本使用的都是白话文,并且不再把传统文化作为必读经典,私塾成为体制外的存在,也随之慢慢的淡出人们的视线,仅有的私塾也以一种非主流的、民间的方式不引人注意地存在着。

  近年来,私塾出现了复兴之势。当代私塾发展的重要背景是近年来兴起的“当代读经运动”。①这种读经运动直指正规学校教育的弊端,甚至试图完全颠覆学校教育的内容和形式。学校之外,一些家长开始尝试让孩子在课余时间读经;一些家长将孩子从学校接回家中,进行全天候的读经教育;还有一些热心读经教育的人士开办私塾对外招生,这些私塾和老私塾具有教学内容和形式上的相似性。

  经过十余年的发展,可以说在探索教育可能性的各种努力中,现代私塾是参与人数较多、实践理念较深入、社会影响较大的一种民间教育形式,并且得到很多家长的认同。今日的私塾教育具有如下特点:

  首先,私塾的教育具有灵活、方便的特点。从历史上来看,私塾是一家、一族、一村、一地就可以办起来的教育,学生上学方便、学费较少,更容易被人们接受;相对来说,官办、公办的学校要保持相对的一致性,教学的指导思想和方法不容易也不应该轻易地发生急剧的改变。而私塾由于上课的学生人数少,更利于因材施教,也可以根据当地的生产生活状况和习俗安排授课

  ①当代读经运动被认为肇始于王财贵教授2001年在北师大关于儿童读经的演讲,被称为“一场演讲百年震撼”,此后读经私塾开始出现并普及。

  与放假时间,更具有适应性。虽然当代私塾的教育都是以儒家经典为主,但是几乎没有一家的思路和方法完全相同,他们甚至自编教材,呈现出多元化态势。

  其次,私塾的经营都是自负盈亏。由于私塾所具有的私学性质,所有的私塾都是自主经营,由私塾创办人自己寻找资金来建立,如果经营不善,那么私塾的教育理念也无法得到良好地贯彻,私塾的主要收入就是来自于学费。一家真正意义上的私塾,至少要包括场地费用、人员工资、10分钟左右就能办理15人次。仙人掌花园论坛   教材教具、生活支出。因为现在的私塾多是全日制的,需要有教室和学生、老师的宿舍,因此需要的场地不小,考虑到费用问题,大多数私塾都是在郊区,私塾里除了教课的老师之外,还需要有生活老师,特别是年龄小的孩子需要更多的照顾。

  可见,相对于现有的公办教育,私塾具有体制外的特性。从体制外来说,“现代私塾”在创办缘起上就有解决学校教育弊端的诉求。对家长而言,这种诉求是最为现实的考量。私塾也只有在某种程度上回应家长的这种诉求,才能获得长久发展的机会。因此,对学校弊端的不同判断以及不同侧重,将会影响到家长对私塾的认可,而不同私塾则会形成不同风格,与家长的需求相互激荡,这些是私塾的体制外性质的明显表现。

  对于现代私塾的出现原因,或许正如有的研究者所说:“是对现今学校教育的挑战,是对现今根深蒂固的功利教育、‘应试教育’弊端的讽刺和嘲弄,是不满现行教育体制的人们和有一定文化素质的家长们的自助和自救,是将教育引向个性化、多样化的探索和尝试,是人们对教育体制改革失望后的无奈之举。” [1]这种说法有其道理,而本文的关注点并非私塾出现的原因,而是对这种已经出现并且持续发展了超过十年的民间教育形式的合法性进行探讨。

  对于私塾合法性的分析,首先要区分不同的私塾形式,因为不同的私塾存在方式在法律上的教育性质并不相同。在过去,私塾一般分为家塾、族塾、村塾(亦称社学)、义塾、散馆。前四者都是由组织者(如族长、约长)延请教师。只有散馆是教师自行开馆,接纳学生。旧时私塾往往是一位家长教子读经,周围邻里积极响应筹办,然后又对外招生,可谓由家塾而村塾而散馆。[2]

  关于家塾的合法性。家塾是私塾里规模比较小的一种形式,近年颇受关注的上海“孟母堂”就是一批家长自愿出资出力出房组成的家塾,这种家塾类似于国外所说的“在家上学”,即适龄儿童不去学校读书,而是由家长或者家长的朋友在家庭中自行教育。因此,对于家庭教育选择权的问题被放到了桌面上,即谁有权主导孩子的教育?这个问题的选项有三个:国家、父母、孩子。

  第一种是国家主导的观点,很多美国当代政治和宪法理论家认为,父母个人的权利应该服从最重要的自由民主价值,或者政治意义上大多数人的决定。[3] [4]第二种是父母主导的观点,认为父母具有指导和控制子女教育的宪法权利,把子女培养成为具有创造性的个人,具有责任感的公民。[5]第三种是孩子主导的观点,一些理论家试图赋予孩子最主要的权利,要求父母和国家让孩子接触不同的价值观和信念,来培养他们自己的价值观。[6] [7]

  基于以上三种观点,不同的国家法律做出了不同的规定。在国际法里有《联合国人权宣言》的规定,即:“每个人都有接受教育的权利……基础教育应该是强制性的……父母具有选择其子女所受教育类型的优先权。” 《欧洲人权条约》则规定“每个人受教育的权利都不可剥夺……父母有权确保这类教育和教学符合自身的宗教和政治信念,国家应当尊重父母的这种权利。”这两大公约都承认了父母具有儿童教育权的优先权利,虽然没有直接提出在家上学的概念,实际上也是承认了父母有在家教育儿童的权利。

  美国等许多国家的法律都允许家庭教育,并且尊重家庭教育选择权,支持家长为孩子选择除了公立教育之外的其他教育方式和途径。[8]而就欧洲的情况而言,根据各个国家在家上学相关法律法规的不同,可将其大致分为三类:第一类是一直宽容在家教育的国家,包括比利时、丹麦、爱尔兰、法国、意大利、卢森堡、挪威、葡萄牙、瑞典、瑞士大部分州和英国;第二类是过去不允许在家教育,但是如今允许的国家,主要是奥地利;第三类是如今不再在法律条文上允许在家教育,但是似乎会允许个别情况的国家,包括西班牙、希腊、瑞士一些州、荷兰和德国。[9]

  我国法律规定的教育选择权是怎样的呢?我国2006年9月1日开始实行的新版《中华人民共和国义务教育法》里第二条明确规定:“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。”第五条第二款规定:“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。” 第十一条:“凡年满六周岁的儿童,其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育;条件不具备的地区的儿童,可以推迟到七周岁。适龄儿童、少年因身体状况需要延缓入学或者休学的,其父母或者其他法定监护人应当提出申请,由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门批准。” 第五十八条:“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的,由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育,责令限期改正。”

  这是对教育选择权的明确规定,即父母必须按照国家规定送孩子进入学校接受义务教育,延期入学都需要申请获批。当然,这里学校并非特指公立学校,也可以是民办学校,但是都必须是国家批准设立的学校,否则可被视为违反了教育法规。《中华人民共和国未成年人保护法》第三条规定:“未成年人享有受教育权,国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权”。第十三条:“父母或者其他监护人应当尊重未成年人受教育的权利,必须使适龄未成年人依法入学接受并完成义务教育,不得使接受义务教育的未成年人辍学。”第十四条:“父母或者其他监护人应当根据未成年人的年龄和智力发展状况,在作出与未成年人权益有关的决定时告知其本人,并听取他们的意见。”而大部分孩子从公立学校转入私塾,都是父母方面的决定,因为孩子的年龄无法做出判断。这实际上形成了教育选择权上的国家主导与父母主导的博弈。

  教育选择权的含义包括选择教育场所、教育内容、教育方式等等的权利,对“私塾”教育以及现代家庭教育模式合法性的认同是保护家长教育权的重要方式。而我国对于孩子必须接受学校教育的要求无疑是对教育场所和方式的限定,因此有学者认为我国的规定是国家对父母教育权的侵害 [10],因为在现有的义务教育体系下,作为家塾或者在家教育形式的存在,并不具备合法性。而家塾之外的私塾形式是否具有合法性则还要进一步探讨。

  2006年,由于媒体持续关注孟母堂事件,质疑私塾的合法性,当年11月28日,教育部新闻发言人王旭明表示,义务教育以外的各类学校,按照《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》申报有关部门,按照有关部门程序批准也可以办。这一回应被看成是国家五十多年来首次对于私塾合法性的承认,但很明显,首先,这一回应并未承认现有家塾与在家上学的合法性;其次,家塾之外的绝大多数私塾也都并未依循民办教育相关法规的规定进行申报,坐月子真的不可以洗头不可以吃水果吗?,即便申报也无法获得批准。

  私塾的存在,不论是因为家长的责任感,还是民间团体的职责,或是教师自身的生存需要,其产生皆来自民间,2003年的《中华人民共和国民办教育促进法》第二条规定:“国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法。本法未作规定的,依照教育法和其他有关教育法律执行。”从这个定义上来说,私塾当然是属于民办教育的范畴的,即非国家的社会力量办学,但是绝对多数私塾并没有依法取得办学许可。

  《民办教育促进法》第九条规定“举办民办学校的社会组织,应当具有法人资格。”这样首先就把家塾排除在外,之后第十二条到第十六条规定了设立民办学校的申请与审批流程,之后第十七条规定:“审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。审批机关对不批准正式设立的,应当说明理由。”

  而现实的情况是绝大部分私塾还是处于办学的灰色地带,由于私塾自身规模都不大,基本上是有一些孩子就开始教学,没有太多的资金,也无法拿到相应的办学许可证。此外,私塾还有很多地方与法律规定不相一致,《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第八条规定:“民办学校的举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校,不得向社会公开募集资金举办民办学校。”很多家塾甚至私塾就是家长共筹产生的。

  而如果是正规的民办学校,那么按照《民办教育促进法》第三十八条规定:“民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。民办学校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告,委托会计师事务所依法进行审计,并公布审计结果。”第三十九条:“教育行政部门及有关部门应当对民办学校的教育教学工作、教师培训工作进行指导。”第四十条:“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导,促进提高办学质量;组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量,并将评估结果向社会公布。”这些在私塾也都是做不到的。

  还有教材的问题,第二十二条:“实施高级中等教育、义务教育的民办学校,可以自主开展教育教学活动。但是,该民办学校的教育教学活动应当达到国务院教育行政部门制定的课程标准,其所选用的教材应当依法审定。”私塾的教材都是自己选定甚至编写的,并没有获得相关教育部分的审定。

  因此,目前的大多数私塾可以看成是民办教育的“准机构”。这个“准机构”一方面进行着体制外的教育教学活动,另一方面也通过收费维持自身的运行。之所以加一个“准”字,是因为它们目前还难以在国家相关管理机构注册获得法人资格,有机构之“实”尚无机构之“名”。

  旧时私塾教师被称为“书师”、“塾师”、“孝经师”、“蒙师”等,唐代之后多由科举落第的童生、秀才担任。在历史上塾师曾经起到了重要的作用,首先,塾师以其灵活性和适应性强等特点扎根社会最底层,尤其是在广大农村,对于扫盲破蒙和文化知识的传播起到了重要作用。其次,塾师始终把道德品质的培养与文化知识的教学紧密结合。尤其是私塾教育里的儒家经典,都把立德立言放在首位。[11]

  废除科举之后,北洋政府对塾师进行强行改造,对不合标准的塾师采取的措施由原来温和的劝导变为了严厉的干涉解散,对于塾师这一职业给予了沉重打击。[12]而到建国之后,由于自觉或被迫解散私塾,导致了旧日塾师阶层的最终消失。2003年,80多岁的朱老先生在五峰私塾 “封馆弃教”,被认为是中国最后一个塾师退出了历史舞台。不过此后由于当代私塾的出现,现代塾师阶层也开始再次振兴。[13]

  和体制内学校的统一招聘不同,私塾教师的来源渠道比较多,有的教师是自己对国学和私塾教育感兴趣而主动找到私塾要做私塾老师,有的是熟人介绍来做老师,有的是陪在私塾读书的孩子,而来做兼职老师。有些私塾会发广告招募老师,而各个私塾间的老师也互相存在流动,或者是一度离开这个圈子,又回到私塾继续教学的情况也普遍存在。

  私塾创办人对于需要什么样的教师有自己的想法。一般来说,要求有高度的责任感使命感,和与私塾创办人志同道合。当代私塾普遍对老师的文凭并不看重,对于教师的要求根本还是在认同感上,而对于学历和经验的要求并不高,因为他们认为这些都是后天可以培养的。而由于私塾的课程与体制内完全不同,比如中医课、武术课、书法课、吟诵课等课程,从现实出发,也没有办法要求教师的专业资格认证。因此,当代私塾的老师基本上都没有教师证,从严格的意义上说并不具有教学的资格。

  《中华人民共和国教师法》第十一条规定取得教师资格应当具备相应的学历,“不具备本法规定的教师资格学历的公民,申请获取教师资格,必须通过国家教师资格考试。国家教师资格考试制度由国务院规定。” 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第二十三条:“民办学校聘任的教师应当具备《中华人民共和国教师法》和有关行政法规规定的教师资格和任职条件。”而现实中绝大多数私塾的老师们并不具有教师资格和国家规定的学历,从这点上说私塾教师也不具备合法的身份,其教学行为也是一种自发而不被国家法律认可的活动。

  如今的私塾,无论是当做一种社会现象,还是当做一种潮流和趋势,其广泛存在已经是一种社会现实,并且反应了社会和许多家长的需要,因此,若因为其不具备法律规定的民办教育条件,而对已经存在的私塾进行取缔,显然也是不现实的。而法律总是具有滞后性,总是在事物已经发展到一定阶段之后,才进行制定或者修改,但是政府行为却是可以及时作出反应和调整的。对于游离于法律之外的私塾,其教育水平、教师资格甚至学费制定的标准都是可以并且应该进行监督和规范的。因此,本文此部分,将对政府的私塾监管提出建议。

  在国外即使是承认父母对子女教育具有主导权,依然存在政府对在家教育的管理问题。美国对于在家上学的管理权主要属于各州政府。国家用这些规定来保证自己的利益,在家教育孩子的父母必须与国家法律保持一致。相关法律法规包括五个方面:(1)学生的持续学习时间,或者最少学习时间;(2)国家许可程序;(3)课程内容;(4)教师资格;(5)学生考试。[14]

  宽容在家上学的国家中,法国对于在家教育儿童所学知识的规定相对比较严苛,在家上学的孩子必须学会规定的课程,而到十六岁的时候,在家教育的孩子所有学科的成绩必须不亚于参加学校教育的孩子。通常要求在平均水平之上,至少达到平均水平。[15]与法国不同,英国对在家教育的管理比较宽松,《1996年教育法》第7条明文规定了父母对于子女受教育形式的选择权。不论其种族、信仰、收入、社会地位和自身的教育水平,任何家长都有权选择在家教育自己的子女。但是,在家教育仍然要受地方教育当局的监督,如果地方教育当局仍然认为儿童没有受到适当的教育,那么他们就可以通过法院向家长下达入学令。[16]

  政府的管理作为可以分为两个方面,一是监督,二是扶持。一方面是要对私塾进行监督和管理。对于国家批准的公立和民办学校,法律规定由教育部门定期对建筑安全、教育质量等进行检查,而对于私塾也应当进行相应的监管。虽然私塾由于规模小,往往不能达到国家对民办教育的要求,无法取得办学资格证书,也无法办法毕业证。但是至少要有符合国家规定的营业执照,在收费上接受税务和物价部门的管理和监督,此外也可以考虑先给予部分私塾培训资格证书,待情况发展成熟之后,再制定相关法规对私塾做出具体规定。而对于在私塾读书的孩子也应当进行相应的学籍管理,此前发生的家塾虐童事件引发了极大的社会关注,虽然这只是个别现象,也反映出监管的漏洞。

  此外,对于私塾教师也存在着规范与管理上的缺失,造成对私塾教学质量的无法把控,同时对他们的权益保护不够,私塾教师作为没有教师资格证,连民办教师都算不上的群体,没有提升空间、发展前景不大,而造成私塾教师流动较大,直接导致的效果还是私塾教学水平的不稳定。因此,对于私塾教师的规范和管理需要借鉴体制内的经验,可以要求其具备教师资格证书,虽然教学内容与体制内大相径庭,但是对个人素质和教学能力的考核是可以一致的,并且规范化、制度化,逐步提高他们的学历程度,整个教师队伍提高上来后,私塾的教育才会有很大提高。

  另一方面,政府也应当对私塾这种民间教育方式进行一定的政策扶助。作为一种几乎没有任何官方支持的民间教育机构,私塾只能通过和教学相关的收费努力来实现收支的平衡。在资金方面,有人曾经呼吁国家补贴,因为,如果私塾能够提供和学校相等或高于学校教学功能的教育,而私塾学生大多又是义务教育阶段的儿童,学校应该把本来该花在这些学生身上的义务教育费用补贴给学生或私塾。毕竟,义务教育的国家拨款最终来自纳税人,而这些纳税人中也包括私塾学生的父母。这在逻辑上似乎有道理,但至少短期内很难实现,因为基本上义务教育的费用拨款都是属于体制内的学校教育的。

  除了资金的支持之外,最有效和可行的就是政策支持,国家法律政策的支持是民办教育发展的重要外部动力机制,良好的制度环境是民办教育得以发展的基础。现代私塾作为一种特殊的民办教育组织,政府支持,如相应法律法规的制定、财政支持、免税优惠等,对其发展至关重要。抛开私塾自我设定的复兴传统文化的功能与意义不谈,将私塾放到与其他民办教育形式同等的起跑线上,也充分反映出我国对于民办教育的支持力度还远远不够。

  同时也建议相关的政府部门对私塾进行调研,提出相应的规范、管理与支持意见,比如在给予私塾办学许可证的同时,也可以给予私塾就读的学生相应的毕业证书。由于与体制内的教学内容不同,这个毕业证书的颁发一定要采取不同的考核标准,这必将促进教育多元化的发展,让选择读私塾的学生获得更多的保障与支持。

  众多悲剧在短短几年内,同时发生在一位皇帝身上,汉献帝的遭遇,令人唏嘘不已。自古风云多变幻,人生从来少坦途。遇到不顺或不幸的事,也就没什么好抱怨的了。唯有积极向上、艰苦奋斗,才是正确的态度和行为。

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